才良案例｜实质化解行政争议首先要抓住争议的实质 ——从一纸《责令限期拆除决定书》的撤销谈起

案情简介

2006年，A区政府招商引资B企业到A区内开发建设工业园区，允诺以较低的价格出让上千亩的土地给予B企业，并且明确要求B企业在5个月的时间内就开工建设；A区政府还承诺在极短的时间内办理好用地手续。当然，对于较低的低价，政府也约定了产能不达标时的严苛责任。各方对招商引资协议的履行都很乐观。然而，随着2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的落实，用地审批趋紧，加之该省的用地指标一直严重不足，导致B企业的用地很长时间内未能办理到用地手续。而A区政府又一直要求加快开发建设尽快投资，最终使得B企业建设的厂房建了拆、拆了建。虽然后续补办了不少建设手续，但是后来环保政策趋严，本地区发展模式调整，最终导致该项目未能全部达到招商引资协议中的预期，引发企业与地方政府部门之间的矛盾。

之后，A政府部门开始以违法建设、产能不达标、土地闲置等多种方式和手段对B企业开展调查和处理。其中在查处违章建设的程序中，A政府认定所有建设项目全部属于严重违反规划且无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，遂作出《责令限期拆除决定书》，责令B企业必须在一天之内全部拆除所有地上物。B企业委托当地律师代为提起撤销《责令限期拆除决定书》的行政诉讼，但是一审法院认为A区政府作出《责令限期拆除决定书》的主体适格、事实清楚、法律适用正确、程序合法，最终维持《责令限期拆除决定书》。

B企业一审完败之后，委托我所代理二审程序。接受委托后，翻阅一审卷宗，发现一审律师不可谓不尽责，在一审程序中对被告A区政府的所有证据都进行了“全面、殊死般的抵抗”——从执法人员的执法资格到审核人员的资质证明、从见证人的身份与签字到重大事项机关负责人参与会议讨论决策的签字；从建筑面积的数值到建设手续办理的义务主体……一审程序中虽然进行了全面抵抗，但是对于违法建设是否需要拆除的核心争议——是否严重违反规划且无法采取改正措施消除对规划实施的影响——的举证和辩论几乎没有涉及。

我所承办律师接受委托后，主要从本片区总体规划、详细规划的沿革以及查处违法建设所应依据的法律法规乃至可供参考的行政规章、裁量基准等方面进行了全面的举证和论述，重点指出政府一方在“违法建设”中的主导作用、A区政府部门在行政程序及一审法院在行政诉讼一审程序中援引被废止法律条款的问题；最终使得A区政府认识到《责令限期拆除决定书》的重大缺陷，并主动撤销该决定书。（点击可查看行政裁定书）在此，要特别感谢二审法院主审法官能通过多次庭前谈话的方式耐心倾听我方意见。

“关键问题是找到问题的关键”常被用来形容职场中的形式主义和空洞无物；但这句话也算是对本案的一个典型概括。具体到本次“违法建设查处”案，那就绕不开“违法建设”的形成经过，也更绕不开违法建设对规划的影响程度及是否可采取补救措施的具体法律问题——这才是双方行政争议的关键点和实质。我们的代理工作围绕这个关键问题进行搜集和论证自然是水到渠成的事情；当然，这样的工作重点和工作流程也同样适用于政府的行政执法程序。

观察本案所处的圈层，我们不难发现，引发“违法建设查处”的其实是更大争议的一个外围涟漪，双方更深层次的实质争议其实就是地方经济与现有企业间关于该地区现实经济利益与地区长远发展之间的矛盾——地方政府认为企业20年前的投资与发展与当下的地方长远利益出现了矛盾，企业则认为不能因为企业现在的增长点与当下的发展重点不相符就否定企业的价值及此前投资的合法性。无论是企业还是政府，都应该直面这一实质争议，真诚地沟通和交流，初步建立互信，然后再谋求互利共赢的局面；否则就极易形成囚徒困境下的互害模式——政府采取各种旁门左道来整顿企业，企业则是穷尽一切法律手段来战术对抗，最终程序空转、疲于应付，乃至引发社会稳定风险。《责令限期拆除决定书》被政府方面主动撤销对于企业来说算是一个胜利，一个阶段性胜利，前方道阻且长……