我们要站在历史责任高度制定一部切实有效的 《中华人民共和国民营经济促进法》——给全国人大常委会法制工作委员会提交的立法建议

作者：王才亮律师
北京航空航天大学法学院、中国人民大学律师学院兼职教授

《中华人民共和国民营经济促进法》正在人大的立法进程中。作为首部关于民营经济发展的基础性法律和我们国家法律体系中有关市场经济主体的重要的部门法，从起草开始就引起了社会各界的关注。2024年2月21日，司法部、国家发展改革委、全国人大常委会法工委共同召开立法工作座谈会，成为启动《中华人民共和国民营经济促进法》起草工作的标志。2024年5月8日，《中华人民共和国民营经济促进法》被列入国家立法机关的立法工作计划。

2024年12月21日至25日召开的十四届全国人大常委会第十三次会议第一次审议了《中华人民共和国民营经济促进法（草案）》。

2024年12月25日起，《中华人民共和国民营经济促进法》草案公开征求意见，截止日期为2025年1月23日。

对此，我提两条意见：

一、要制定符合历史发展规律的《中华人民共和国民营经济促进法》

在一般情况下，立法有着复杂的程序，而像《中华人民共和国民营经济促进法（草案）》这么快的立法速度在我们国家立法史上都是罕见的，这让我们体会到了瓜熟蒂落、水到渠成的感觉。

回顾30年来我国政治经济的发展历程 ，民营经济从它在改革开放诞生到发展成今天这个规模，并需要制定专门法律来加以促进，这是历史的选择，是中国经济发展的需要，体现了经济基础决定上层建筑，而上层建筑又反作用于经济基础的这个科学规律。

我们需要认识到在改革开放以来，有了大步发展的民营经济因为我们国家在决策上走过的两个弯路，而被严重影响其应该有的发展速度。

第一个弯路是以大拆大建为核心的土地财政。20多年代的城乡房屋拆迁当中，拆迁所到之处作为民营经济主要成分的中小企业受到极大的挫伤，所获得的补偿不足以及恢复生产经营，多半是倒闭的结局。然而，历史与现实均证明，房地产业支撑不了中国的经济，因为社会对住房的需求和城市化的扩大不是没有止境的，这也是我们当前许多地方财政困难的主要原因。

第二个弯路是国内一段时间内“国进民退”的口号甚嚣尘上 ，以央企为主体的国企做大做强了却相当程度上挤压了民营经济的生存空间的同时，并没有改变二者在社会发展和经济格局诸方面的“56789”和“54321”的比例。

据国务院新闻办公室和新华社2024年4月28日公布的消息，我国民营企业贡献了全国50%以上的税收，60%以上的GDP，70%以上的技术创新成果和80%以上的劳动力就业，90%以上的企业数量，但民营企业的发展没有得到应有的重视和支持，部分民营企业融资难融资贵等生存难的问题仍然比较突出，尤其是近几年来的“远洋捕捞”，导致民营企业家们的人身和财产安全都受到了严重的冲击。

民营经济的发展举步维艰，给社会带来的负面影响首先表现在经济效益下降和就业艰难两个方面。一些地方政府在离开了土地财政收入后，本地的民营经济为主体的中小企业税收不足以支撑本地政府的开支。包括大学生毕业在内的劳动力岗位减少导致的就业难的问题十分突出。

笔者作为法律人，对近年来包括法学院校毕业生在内的毕业生就业困难的情况更是深感同身受。大学毕业生千军万马挤独木桥参加国考试图进入体制内工作，而位置有限。大多数没有了创业的激情和条件，而法学毕业生参加法考，即使是侥幸过关然而法律服务市场不是无限的，大量产生的不正当竞争严重影响了法律服务市场的秩序和服务质量。

上述两个弯路给民营经济的正常发展带来了消极影响引起了从上到下各方面的关注。

在这期间，全国工商联多层次多方位地展开调研活动和向中央积极建言，为民营企业呼吁，引起了党中央、国务院的高度重视。2020年12月22日发布的《中共中央 国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，就进一步激发民营企业活力和创造力提出一系列措施，积极行动为民营企业解决实际难题，包括解决融资难融资贵、减轻税费负担、营造公平竞争环境等，大力提供各种政策支持和优质服务。

中央适时地提出了制定民营经济促进法的计划，通过立法肯定其历史地位与作用以认真发展民营经济是顺应历史潮流的历史性选择。

二、要制定具有操作性的《中华人民共和国民营经济促进法》

从国务院有关部门牵头组成起草小组，起草并公布草案向社会进行了一个月的公开征求意见，到全国人大第一次审议之后又向社会公开征求意见，目的是通过群策群力制定出一部符合历史要求和现实需求的《中华人民共和国民营经济促进法》。

作为立法，征求意见需要的不是唱赞歌，而是希望在公众的参与之下，集思广益使其内容更具有科学性。

说句实话，我对公开征求意见的草案并不满意，其缺点在于口号多而操作性不强。法律是用来适用的，而不是仅仅贴在墙上的标语。

对此，我谨以人大常委会公开征求意见的民营经济促进法草案第60条为例。该法条的全文是：“征收、征用财产，应当严格依照法定权限、条件和程序进行。

为了公共利益的需要，依照法律规定征收、征用财产的，应当给予公平、合理的补偿。”

这个（草案）条文看上去挺好，实际上不怎么中用。宪法第十三条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。作为下位法的部门法律应该是根据宪法规定的原则并按照《中华人民共和国立法法》第七条规定的“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”的要求，作出进一步的规定，而不是重复宪法条文。

第一，20多年来的土地房屋征收拆迁的工作实践表明，对“公共利益”的解释是重要的争论之一。出于土地财政的需要，在立法和司法当中出现了严重地违背了公共利益的本意的扩大性的解释。例如土地管理法第四十五条中“（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；

（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；

（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；”均列入了公共利益的范围。      

该法第五十八条把为实施城市规划进行旧城区改建列入了公共利益的范围。

又如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条关于公共利益的范围也是做了扩大化的规定。

这些法律法规当中关于公共利益的扩大化解释，使得在征收拆迁当中民营企业的土地使用权和房屋所有权没有得到应有的安全保障。一些地方政府以各种理由比如环境整治、提高土地使用效率、规划调整、腾笼换鸟等等似是而非的公共利益把原有的企业主要是民营企业给拆了，重新把地出让牟利，而不管被征收拆迁企业能否恢复生产和社会就业问题。即使是一些效益很好的高科技企业，也无法阻挡地方政府土地房屋征收拆迁的车轮。

针对这种情况，我建议根据新法优先于旧法的原理，在《中华人民共和国民营经济促进法》当中如果对公共利益的范围作出限制性的规定，应当会大大增加民营企业固定资产投资的安全感。

第二， （草案）规定“为了公共利益的需要，依照法律规定征收、征用财产的，应当给予公平、合理的补偿”，这里的“公平、合理”也太抽象，在法律上没有作出明确规定的情况下，实践中就没有操作性。

绝大多数民营企业是中小企业，只要遇到了征收拆迁，如果想维权获得合理补偿以恢复生产，那地方政府是可能会用100种方法整你。我曾经代理某地一个工业园区的案子，企业家们希望“公平、合理”补偿，法院也认为这个要求不高，但是在政府出动税务、人社、环境保护甚至公安的非正常“检查”“执法”的压力之下，尚在诉讼当中被拆迁企业的老板们就被迫与政府签的协议搬迁而撤诉了。

征收补偿不到位的主要原因之一是决定启动征收拆迁的领导们没有认识到企业是一棵有生命的树，而不是木头之类的简单的建筑材料，土地使用权和房屋这种不动产并不是企业的全部价值。

许多被征收拆迁的民营企业因为拆迁补偿款太低，远不足以把企业恢复经营，再加上这些地方营商环境尚存在许多需要改进之处，企业家们心力交瘁，也就没有了继续经营的积极性，“躺平”是其无奈的选择。

回顾我们国家关于征收征用的立法过程，我们在制订物权法的时候，注意到了征收中对民众的住房保障和被征地农民的生活水平保障并作出了特殊的规定，却忽视了如何保证企业的生产与发展的重要性。虽然对工业企业的厂房、设备给予了市场估价补偿，并有按国家和当地规定的货物运输价格、设备安装价格计算的设备搬迁和安装费用、无法恢复使用的设备按重置价结合成新结算的费用和因拆迁造成停产、停业的适当补偿。但是这些补偿无法保证企业的重建和恢复生产，更别说企业的无形资产损失。比如一片树林值多少钱？是会有很多计价方法的。如果有人以这片树林的出材率乘以木材价格来计算这片树林的价值，行吗？正常的情况下，树林的主人是不同意的。因为一段木头的价值绝不能等同于一棵相同体积的树的价值。树不仅有相同体积的木材价值，它还是一个生命体会不断成长，还有美化和调节环境，给人遮阳等等好处。企业的设备和厂房的价值也决不能与企业的全部价值相当，因为企业还有除去设备和厂房的价值之外的价值，还有更多的社会功能，有经营网络、企业品牌和工业产权等价值不菲的，甚至超过固定资产价值的无形资产。

鉴于这种情况，我建议民营经济促进法第六十条当中对“公平、合理”作出进一步的规定，也就是加上一句话：“实行货币补偿的，其补偿款应当足以保证该企业能够恢复到征收前的水平”。如果能够这样的话，我想大多数民营企业家还是愿意恢复生产经营的。