建设工程质量监督档案信息不属于行政执法案卷信息

——以黄某某与漳州招商局经济技术开发区规划建设局政府信息公开纠纷案为例

《政府信息公开条例》第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”在实践中，有不少行政机关随意或故意以属于过程性信息、行政执法案卷信息为由拒绝公开。下面结合我们代理的案件解读一下行政执法案卷信息的一些内涵。

福建省漳州市漳州开发区的黄某某等6人因其安置房质量出现了大量问题，因此向漳州招商局经济技术开发区规划建设局申请公开：店地安置小区一期工程1#、2#楼的工程质量监督档案，包括：一、桩基、地基与基础、主体结构等重要分部（子分部）验收记录，工程质量问题整改反馈单；二、质量监督注册登记表、质量监督书、质量监督工作计划、监督抽查抽测记录、重要分部（子分部）工程验收监督抽查记录、工程竣工验收监督记录、工程质量问题责令改正通知单、工程质量事故处理的有关资料……等政府信息。漳州招商局经济技术开发区规划建设局告知称上述信息“属于我局在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息以及行政执法案卷信息”，对于行政执法案卷信息在诉讼中其代理人又进一步称是行政检查。该案一审时漳浦县人民法院也认为“工程质量安全监督属于行政执法活动，其所形成的工程质量监督档案属于行政执法案卷信息”，可以不予公开。目前，本案正由漳州中院二审。

一、建设工程质量监督档案信息不属于行政执法案卷信息。

1.执法人员不同

根据《福建省行政执法条例》等规定，从事行政执法的工作人员应当依法经相关行政执法资格考试合格，取得行政执法证件。而根据《福建省房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理实施办法》，质量监督人员考核合格后，方可依法对建设工程实施质量监督，监督机构可以聘请中级职称以上的工程类专业技术人员协助实施工程质量监督，没有取得行政执法证件的要求。

2.行为性质不同

工程质量监督管理即主管部门依据有关法律法规和工程建设强制性标准，对工程实体质量和工程建设、勘察、设计、施工、监理单位和质量检测等单位的工程质量行为实施监督，工程质量监督的对象为工程实体质量和工程质量行为，是一种常态的质量管理行为。而行政执法是指行政执法机关针对特定公民、法人和其他组织作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收征用、行政检查等行为，是偶发的案件。

诉讼中漳州招商局经济技术开发区规划建设局认为“对建设工程质量的监督检查系一项行政检查权”，这是故意混淆“行政监督”与行政执法中“行政检查”。《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》虽有监督检查的用语，但是该规定中的检查仅是一种监督措施，例如“进入被检查单位的施工现场进行检查”，而非行政执法中的行政检查，行政执法的行政检查是一种独立的行政行为。《福建省行政执法条例》第四十条规定：“行政执法机关实施行政检查，应当有法律、法规、规章依据。”同时第四十一条、第四十二条、第四十三条还规定了：制定、公布年度行政检查工作计划，行政检查结果当场告知被检查人，根据行政检查工作计划实施随机抽查的，应当制定和公布抽查事项清单，公布抽查情况及查处结果等内容。从这些内容明显可以知道建设工程质量监督不属于行政检查。

3.程序不同

工程项目实施质量监督程序为受理建设（代建）单位质量监督手续、确定监督组人员组成、制定工作计划并组织实施、工程实体质量、工程质量责任主体的质量行为进行抽查、抽测、抽查重要分部（子分部）工程的验收情况、监督工程竣工验收、形成工程质量监督报告、建立工程质量监督档案。行政执法一般程序包括依职权启动（或者依申请启动）、告知办案人员、调查、听取陈述申辩、听证、法制审核、作出决定等。

4.结果表现形式不同

建设工程质量监督是以工程质量监督报告、工程监督档案等形式表现。行政执法结果是以许可决定、处罚决定、强制决定、征收决定、处理决定等形式表现。

行政执法案卷应当有对应案卷管理制度。诉讼中漳州招商局经济技术开发区规划建设局虽然一直强调案涉政府信息属于行政执法案卷信息，当我们质问有无相关案卷时，又否认存在该行政执法案卷，甚至连“案号”都说不出。虽然我们尚未找到行政检查方面专门的案卷管理规定，但行政机关应当有相应的管理制度。例如，《福建省人力资源和社会保障行政执法案卷评查办法》（闽人社文〔2013〕264号）、福建省新闻出版局的《新闻出版（版权）行政执法案卷管理规定》（闽新出[2012]129号）。

二、即便是行政执法案卷信息也并非全部不能公开。

《政府信息公开条例》第五条规定了“公开为常态、不公开为例外”的原则。政府信息公开条例关于不予公开有两种表述，即“不予公开”和“可以不予公开”。既然是可以不予公开，那么说明也可以公开，那么行政机关在决定不予公开时，除应当考量“法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”的限制外，还应当结合“以公开为常态、不公开为例外”的原则进行立法本意的判断，而不能随意不予公开。

新华社4月15日报道了——司法部负责人就政府信息公开条例修订答记者问，负责人在回答“条例具体制度设计如何体现‘公开为常态、不公开为例外’？”时称“为了落实“公开为常态、不公开为例外”的原则，条例规定了不予公开的政府信息，具体包括：依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息。同时，考虑到行政机关内部事务信息不具有外部性，对公众的权利义务不产生直接影响，过程性信息处于讨论、研究或者审查过程中，不具有确定性，行政执法案卷信息与当事人、利害关系人之外的其他主体没有直接利害关系，且通常涉及相关主体的商业秘密和个人隐私，条例规定，行政机关内部事务信息、过程性信息及行政执法案卷信息可以不予公开，但法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”从司法部的立法解释可知，对行政执法案卷信息是否公开时应当考虑信息与当事人有无直接利害关系及是否涉及国家秘密、商业秘密，涉及个人隐私。而涉案政府信息系上诉人安置房的工程质量是否合格的重要材料，尤其是本案中肯定存在的“工程质量问题责令改正通知单”，说明建设过程中存在质量问题，这些信息显然与当事人有直接利害关系，此情况下则应当公开。法院这方面应当给予相应的司法判断。

无论案涉政府信息的性质如何定性，部分涉案信息属于应当主动公开的范围。《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第十条“县级以上地方人民政府建设主管部门应当将工程质量监督中发现的涉及主体结构安全和主要使用功能的工程质量问题及整改情况，及时向社会公布。”工程质量问题责令改正通知单就是工程质量问题的载体之一，显然可以公开。对于行政检查，《福建省行政执法条例》第四十三条第二款：“行政执法机关在随机抽查后应当及时依法向社会公布抽查情况及查处结果。”《福建省房屋和市政基础设施工程质量安全监督工作标准》第十七条规定：“监管部门实施监督检查时，有权采取下列措施：（五）向社会公布工程建设责任主体质量安全生产不良信息。”

公开涉案政府信息有着解除当事人顾虑，化解社会矛盾的积极作用，这也是行政机关、司法机关应当考量的重要因素。