‌权力机关要恪守信赖保护与禁止反言原则

作者：王才亮律师
北京航空航天大学法学院、中国人民大学律师学院兼职教授

作为执业律师，见到了企业和公民个人合法权益受到侵害而维权艰难的案件时，就会想到被人们漠视的信赖保护和禁止反言原则。

信赖保护原则是一个法学术语，是指基于维护法律秩序的安定性和保护社会成员正当利益的考虑，当社会成员对行政程序中的某些因素的不变性形成合理信赖，并且这种合理信赖值得被保护时，行政主体不得更改这些行政程序或更改行政程序后合理补偿社会成员的信赖损失。

信赖保护原则最先由德国等大陆法系行政法学者提出，后为立法所接受，现已成为大陆法系行政法上一项重要原则，对完善大陆法系国家行政法律制度发挥了重要作用。

而‌禁止反言原则（equitable estoppel）是英美法系的重要法律原则，要求当事人在诉讼或民事活动中言行一致，不得随意推翻已作出的陈述或承诺。‌ 其核心目的是维护诉讼诚信和公平性，防止因前后矛盾的行为损害他人合法权益。‌

禁止反言是诉讼活动中的一个基本原则，指诉讼主体在诉讼时，应对自己的言行负责，不得随意做出否定在先的言行。

禁止反言原则最早起源于民事诉讼中，但在行政诉讼中似乎更有社会意义。对处于相对强势地位的行政机关而言，认真的适用禁止反言原则有利于诉讼的顺利进行，也有利于维护司法的尊严与公正。

‌眼下的无论是日常的社会管理活动，还是行政诉讼活动，对于信赖保护与禁止反言原则都存在着重视不够的问题，一些官员们讲话不算数的问题十分严重。

应该肯定改革开放以来，我们的行政立法和行政诉讼在趋势上有了较大的进步，但总是会进两步退一步，而且发展也不平衡。我在30年的行政法律服务当中深深地体会到无论是行政执法还是行政诉讼的现实让公众相信政府会主动的执行这两个原则还不太容易。

例如在招商引资活动中，地方政府作出的优惠政策是吸引投资者的重要条件，但往往会人走茶凉，地方政府官员的变化就可能导致前面承诺的优惠政策变得落空。XX公司被招商引资到山东省某地投资建设供气工程，政府在合同里承诺在该工业区内不建设第2家供气单位，以避免重复建设，浪费资源。可是当XX公司的供气工程竣工使用后，效益不错，当地政府眼红了，于是政府拟投资建设一个企业，挤占了该公司的共赢空间。该公司到当地中院起诉政府违约，中级法院还不错，认为政府违约但没有判决赔偿。该公司上诉到该省高级法院，没想到高级法院更狠，直接认为该供气项目合同应当招投标没有经过招投标，所以协议无效。到了最高法院联听取，该公司的意见都没有，就直接驳回了再审。有意思的是当地政府新投资的供气项目也没有进行招投标，法院就装作没看到。

又如行政许可作出之后即发生具有法律效力，非依法不能撤回、撤销和变更。而在我代理的山东省的一个行政案件中，投资者2002年受地方政府招商引资到泰安市岱岳区来投资建设钢材市场，地方政府承诺提供1000亩土地，并由开发区发放了土地使用权证。之后这个投资者就苦不堪言，他持有的土地使用权证的土地被政府给了别人使用，自己使用的部份土地却也被区自然资源局出去证明该块土地未给农民补偿，农民集体提起诉讼以市自然资源局为被告请求确认该土地使用权证无效，区政府及自然资源分局拒不提供当年征地的档案，法院判决支持了农民集体的请求，看上去是市自然资源局败诉了，但受损害的却是第3人投资者。这些天方夜谭的故事却真实的发生在齐鲁大地上。

还如近年来，国内许多地方又捡起了以“拆违”代拆迁的邪术，严重侵犯单位、个人的房屋产权，危害极大。尤其是中小企业遇此邪术，往往是灭顶之灾。
许多企业当年明明是响应区县、乡镇政府引资招商而来、兴建厂房，甚至与村委会合作建起了小产权房出售。也有不少的市民相信了区、乡两级政府的承诺，而购买了小产权房用于居住。

这里还有一个法律规定的变化问题，在2008年城乡规划法实施之前，对于规划管理有一法一条例，法是《城市规划法》，条例是《村庄与集镇规划管理条例》。其中城市规划区外的建设只需要乡镇一级人民政府批准即可，没有建设工程规划许可证之说。但现实中《建设工程规划许可证》成了任意认定建筑物是违法建筑的大棒，而这类行政案件司法少有公正，涉案的企业与公民合法权益救济无门，苦不堪言。

如某酒店公司应某镇政府的邀请承租该镇下属企业的一栋大楼，投资几千万装修用于开办了四星级酒店，签租赁合同时发现酒店大楼没有房产证但有镇政府出具的证明这是合法建筑。现在要拆迁了，镇政府说这是违法建筑并下达强拆通知，酒店公司依法提起行政诉讼。一审说承租人与这个大楼的强拆无关，驳回了起诉。上诉到某中院，上诉状里就引用了最高法院关于行政诉讼原告利害关系的相关司法解释和相关的判例，可是二审法院连合议庭名单都没有送达就下了个裁定驳回上诉。这一类罔顾事实与法律的做法可谓是伤天害理，当事人要拼命，我只能劝阻。

对于政府的行政许可，是否可以随意变更撤销呢？法律规定是明确的。

《行政许可法》第八条第二款规定：“所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”

《行政许可法》第六十九条第一款和第二款规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：
（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；
（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；
（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；
（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；
（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”
依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。
　　依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

国务院法制办公室根据一些地方和部门的询问，并商全国人大常委会法工委国家法行政法室意见，起草了《撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》。

撤回行政许可适用于行政机关基于公共利益的需要收回已经颁发的行政许可的情形。适用前提是相对人取得行政许可合法。

适用情形包括：

（一）行政许可依据的法律法规规章修改或废止；

（二）行政许可依据的客观情况发生重大变化。

撤回行政许可，行政机关应当作出书面决定，说明撤回行政许可的法律依据或者事实基础。撤回行政许可对公民、法人或其他组织造成财产损失的，作出撤回行政许可决定的行政机关应当依法予以补偿。

二、关于撤销行政许可的适用规则

撤销行政许可适用于行政机关纠正违法实施行政许可的情形。适用前提是行政机关违法作出行政许可决定或者相对人违法取得行政许可。

适用情形包括：

（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定；

（二）行政机关及其工作人员超越法定职权作出准予行政许可决定；

（三）行政机关违反法定程序作出准予行政许可决定；

（四）申请人不具备申请资格或者不符合法定条件；

（五）申请人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可；

（六）依法可以撤销行政许可的其他情形。

撤销行政许可，行政机关应当作出书面决定，并告知被许可人撤销行政许可的法律依据和事实基础。撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，行政机关不得撤销；撤销行政许可损害被许可人的合法权益的，除被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的外，行政机关应当依法给予赔偿。

三、关于吊销行政许可的适用规则

吊销行政许可适用于被许可人取得行政许可后有严重违法行为的情形。适用前提是被许可人取得行政许可后有严重违法行为。

吊销行政许可，只能由法律、法规设定。行政机关作出吊销行政许可的决定前，应当告知被处罚人有要求听证的权利，被处罚人要求听证的，行政机关应当组织听证。

四、关于注销行政许可的适用规则

注销行政许可适用于特定客观事实的出现、行政许可失效的情形。适用前提是特定客观事实的出现，与被许可人取得行政许可是否合法无关。

适用情形包括：

（一）行政许可有效期限届满未延续；

（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力；

（三）法人或者其他组织依法终止；

（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销；

（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施；

（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。

注销行政许可，行政机关应当说明理由，收回行政许可证件或者予公告。

《撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》有一点粗糙，但总算是有了一个规则，是行政法的信赖保护原则之落实。这些年来的司法实践中间暴露出来的一些问题证明有些地方政府的做法的确无法让民众相信，而且这些问题并不都出现在偏远山区地区，发达地方同样存在这个问题。

我总想我们的司法机关能够发挥作用，公正的解决行政争议，化解社会矛盾，但实际上很难。例如，我最近代理的上海市金字塔公司的案件一审裁定昨天下来了，还是进不了法律救济的实体审判程序。因为是自己办的案件，按照行业规定代理人不能多说，但相信朋友们看到这个裁定书会有自己的看法。

禁止反言原则主要是规范诉讼当事人的言行，然而，更可怕的是司法工作者说话不算话，随意颠三倒四，其负面影响就不仅仅是个案当事人，很可能是污染了整个一条河流。

我和王令律师代理的浦东新区机场镇汪某某的桃林被暴力毁灭的案件的诉讼过程中就出现了这种需要禁止的反言现象。那是2008年浦东机场扩建，需要征收王某的桃林所在的那一片土地，因为补偿太低，没有达成征地补偿协议。于是在一个清晨，王某某的桃林外来了一群人开着施工机械把他的几十亩桃林毁得干干净净。

王某某通过朋友介绍找到我们希望依法维权，并且按照我们的建议，兵分两路。一是向浦东新区公安分局报案，看看是谁把他的桃林毁灭了。浦东公安分局回答说是政府机场建设拆迁需要而进行的强拆活动，所以不算是故意毁坏他人财物犯罪，公安机关不便介入。为了把这个案件做扎实，我们有建议他向上海市公安局提了行政复议，上海市公安局的《行政复议决定书》明确说明这是政府拆迁，浦东新区公安分局答复不予立案是正确的。汪某某不服这个行政复议决定，向人民法院提起了行政诉讼。

在此同时，我们要代理王某某，向浦东新区法院提起行政诉讼，请求确认机场镇政府在没有任何法律文书的情况下强拆其桃林的行为违法。浦东新区法院因案号一审判决认为，这不是镇政府的行政强拆行为，而是村民的自发行动。至于出现在现场的镇长不是带队强拆，而是锻炼身体遛弯经过那里的，所以不属于行政诉讼范围，驳回了王某某的起诉，汪某某向上级法院提起了上诉讼。

有意思的是这两个案子差不多的时间都到了某中级法院的行政庭，前后隔一天由不同的法官以谈话的方式进行了开庭之后，盖着这个法院有着国微的大红印章的裁判文书出来了。前者是支持公安机关的行政复议决定认为市政府组织的强拆行为公安机关不立案侦查是正确的，后者则是支持一审法院说的不是政府行为，是村民的自发行为，可以通过民事诉讼解决。

同一件事，人民法院的裁判文书作出了相互矛盾的结论，但结果都一样的驳回了受害者汪某某的诉讼请求。虽然听说政府方面庭后给予了汪某某适当的赔偿，算是化解了矛盾。可是作为法律人，我对这个法院这样的前后矛盾的行为一直感到不可思议而耿耿于怀，认为法院这样裁判就是一种“反言”，是违背诚信原则的突破司法底线的行为，需要引起警惕。

所以当正好在这个案子审判过程中先后担任浦东法院和这个中级法院的负责人的那个人后来被查时，有律师朋友为其辩护和鸣冤而我保持了沉默。沉默的原因就是这个“反言”故事。